Проблематика прокурорского надзора на примере рассмотрения жалоб в порядке статьи 124 УПК РФ

На любой стадии производства по уголовному делу и даже до его возбуждения в процессе доследственной проверки участвующие лица могут столкнуться с различными нарушениями своих прав и законных интересов.

Несмотря на императивность норм уголовно-процессуального законодательства, жёстко регламентирующих действия всех участников судопроизводства, как потерпевшие, так и подозреваемые и свидетели нередко встречаются с откровенным произволом должностных лиц, осуществляющих расследование по уголовному делу.

Уголовно-процессуальным кодексом РФ предусмотрены различные способы защиты интересов участвующих по делу лиц и восстановления нарушенного права (ст. 19 УПК РФ).

Одним из таких способов является подача жалобы прокурору в порядке, установленном ст. 124 УПК РФ.

Европейский Суд по правам человека критически расценивает данный способ защиты и неоднократно указывал (постановления по делам «Белевицкий (Belevitskiy) против Российской Федерации», № 72967/01,  Бюллетень Европейского Суда по правам человека, Российское издание, № 8/2007, «Horvat v. Croatia», № 51585/99, ECHR 2001-VIII, §47, «Gibas v. Poland», № 24559/94, Decisions and Reports 82, сс. 76 и 82), что жалоба вышестоящему прокурору не наделяет заявителя такой жалобы личным правом на участие в осуществлении государством его надзорных функций, и поэтому такая жалоба не может считаться эффективным средством правовой защиты по смыслу статьи 35 Конвенции.

Однако в нынешних условиях организации осуществления правосудия в России участникам уголовных дел нередко приходится прибегать к жалобам на ход следствия прокурору как к единственному доступному им средству.

Несмотря на то, что законом установлен достаточно короткий срок рассмотрения и разрешения жалоб судом — 5 суток, судебные процессы по жалобам в порядке ст. 125 УПК РФ легко могут затянуться до нескольких месяцев и не дать никакого результата. Ухудшению эффективности судебного способа обжалования отчасти способствовали отдельные разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», существенно расширившие пределы собственного усмотрения суда по сравнению с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями, в частности, позволяющие судам возвращать жалобы заявителям для устранения недостатков и отказывать в рассмотрении жалоб, оставляя заявителя без судебной защиты. Изменения же, внесённые в указанное постановление Пленума в редакции от 29.11.2016, фактически вывели из-под судебного контроля почти все действия органов предварительного расследования, позволяя заявителям жаловаться на допущенные следствием нарушения только в ходе судебного рассмотрения по существу уголовного дела.

Другая, не менее серьёзная проблема эффективности судебного способа обжалования вызвана существующей иерархией судебных инстанций, которая встраивает суды региона в систему органов власти субъекта РФ.

Рассмотрим порядок прохождения инстанций обжалования в обоих случаях при подаче жалоб на решение, действие или бездействие следователя следственного органа уровня субъекта РФ (например, главное следственное управление ГУМВД по региону).

Очевидно, что в первом случае — при обжаловании в суд, жалоба и все приложения к ней на протяжении нескольких месяцев будут рассматриваться судами в пределах одного региона или даже одного города. Учитывая то, что по общему правилу, установленному ч. 7 ст. 125 УПК РФ, принесение жалобы не приостанавливает производство обжалуемого действия и исполнение обжалуемого решения, вполне возможно, что к моменту начала рассмотрения жалобы в Верховном суде РФ требования первоначальной жалобы потеряют практический смысл и восстановление нарушенных прав заявителя окажется невозможным.

Немаловажным является и то обстоятельство, что высшие судебные инстанции будут рассматривать жалобы «заочно», без непосредственного заслушивания доводов заявителя и его процессуальных оппонентов. При этом, в случае подачи жалобы в порядке ст. 124 УПК РФ вышестоящему прокурору заявитель или его представители не лишены права посетить соответствующих должностных лиц на личном приёме и подробно изложить своё видение спорного вопроса. В случае же с судом, заявитель, даже если и попадёт на личный приём к председателю или судье соответствующего суда,
то непременно столкнётся с отказом судей обсуждать в любой форме доводы жалобы и вынесенных по ней судебных решений, со ссылкой на непоколебимые «независимость» и «беспристрастность» суда.

При таких условиях, если заявитель стал жертвой неправомерного уголовного преследования, инициированного лицами, аффилированными с руководством соответствующего региона, подача жалоб на действия следователя в суд становится практически безнадёжным делом. Остаётся надеяться, что описанная проблема станет менее актуальной с началом работы апелляционных и кассационных судов.

Другим недостатком судебного способа обжалования является непреодолимость законной силы решения суда по жалобе, которую оно в соответствии с ч. 1 ст. 391 УПК РФ приобретает по истечении срока его обжалования в апелляционном порядке, либо в день вынесения судом апелляционной инстанции определения или постановления. Поэтому вступление в законную силу постановления суда об отказе в удовлетворении жалобы заявителя зачастую воспринимается следователем как карт-бланш для дальнейшего произвола, а жалобы заявителя в вышестоящие судебные инстанции — как заведомо обречённые на неудачу.

При таких условиях подача жалобы прокурору является доступной и менее ресурсоёмкой альтернативой судебной процедуре обжалования.

Однако и в этом случае заявители всё чаще сталкиваются с неправильным применением закона надзирающим органом.

Положением статьи 124 УПК РФ установлена обязанность прокурора рассмотреть жалобу в течение 3 суток со дня её получения, с возможностью продления этого срока до 10 суток в исключительных случаях, с обязательным извещением заявителя. По результатам рассмотрения жалобы прокурор, руководитель следственного органа выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы, либо об отказе в её удовлетворении.

Как установлено п. 1.21 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», рассматривая в порядке статьи 124 УПК РФ жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, руководителя следственного органа, тщательно проверять изложенные доводы. При необходимости изучать материалы проверок сообщений о преступлениях и уголовных дел в части, касающейся доводов жалоб.

Таким образом, уголовно-процессуальный закон и ведомственные нормативные акты органов прокуратуры предусматривают особый порядок рассмотрения жалоб участников уголовного судопроизводства, предполагающий короткий срок разрешения жалобы и принятие конкретных мер для незамедлительного устранения допущенных нарушений, что связано со значительностью того ущерба, который меры уголовно-процессуального принуждения способны причинить правам и свободам участников уголовного судопроизводства.

Несмотря на это, прокурорами всех уровней нередко допускаются серьёзные нарушения законного порядка разрешения подобных жалоб.

Самым частым нарушением со стороны прокурора является отказ считать жалобу заявителя подлежащей рассмотрению в порядке, установленном ст. 124 УПК РФ и отнесение её к обращениям гражданина, подлежащим рассмотрению в порядке и в сроки, установленные Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Не менее распространённой практикой является рассмотрение прокурорами в надлежащем процессуальном порядке, то есть согласно ст. 124 УПК РФ, только самой первой жалобы заявителя. В случае же несогласия заявителя с решением прокурора по жалобе и обжалования этого решения вышестоящему прокурору последний уже рассматривает жалобу заявителя как обращение в рамках законодательства об обращениях граждан, то есть без вынесения постановления и в срок до 30 дней.

Подобные действия прокуроров при рассмотрении жалоб не имеют под собой никаких законных оснований и способны причинить весьма значительный вред правам и законным интересам заявителей.

Как указано в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

В п. 2.1 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 (ред. от 21.09.2018), указано, что установленный настоящей Инструкцией порядок рассмотрения обращений распространяется на все обращения, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами или федеральными законами, предусматривающими специальный порядок рассмотрения.

В п. 2.5 той же Инструкции сказано, что жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора, а также на действия (бездействие), приговоры, определения, постановления и решения суда, в том числе на решения, принимаемые в ходе досудебного производства по уголовному делу, проверяются в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством.

Согласно положению, ч. 1 ст. 123 УПК РФ, действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора и суда могут быть обжалованы в установленном настоящим Кодексом порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы.

В соответствии с п. 2 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора», жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора проверять прокурорам соответствующих уровней, их заместителям и по их указанию другим должностным лицам органов прокуратуры в соответствии с установленной компетенцией. Жалобы на действия (бездействие) или решение прокурора рассматривать и разрешать вышестоящему прокурору.

Как видно из вышеприведённых нормоположений прокурор не вправе произвольно подменять процедуру рассмотрения жалобы в порядке ст. 124 УПК РФ процедурой рассмотрения обращения согласно положениям законодательства об обращениях граждан.

Право участников уголовного судопроизводства на подачу прокурору жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ безусловно относится к тому же конституционному праву на обращение, что и иные обращения граждан.

Статья 33 Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Право гражданина на обращение предполагает не только право обратиться с заявлением, предложением или жалобой, но и право получить надлежащий ответ, что применительно к уголовно-процессуальным правоотношениям и означает право получить именно тот ответ и в той форме, в которой предусмотрен процессуальным законодательством.

Иное толкование вышеуказанных законоположений делает невозможным практическую реализацию принципов, установленных ч. 1 ст. 7 УПК РФ, предусматривающей, что уголовное судопроизводство имеет своим назначением: 1) защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; 2) защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения её прав и свобод.

Вышеописанная практика игнорирования требований уголовно-процессуального закона прокурорами носит системный характер и находит повсеместное применение в органах прокуратуры России, однако активная правовая позиция заявителей в отдельных случаях позволяет добиться восстановления нарушенного права на рассмотрение жалобы в надлежащем порядке.

Например, Московский городской суд в апелляционном определении от 24.12.2014 по делу № 33-41946/14 указал: «разрешая спор по существу и удовлетворяя требования заявителя, суд правильно руководствовался тем, что жалоба на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, поданная прокурору, должна быть рассмотрена в порядке ст. 124 УПК РФ, при этом рассмотрение указанных жалоб в соответствии с «Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ № 45 от 30 января 2013 г., законом не предусмотрено. Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку рассмотрение жалобы заявителя на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела в соответствии с «Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» является незаконным и противоречит требованиям ч. 5 ст. 148 и ст. 124 УПК РФ».

Прокурор в принципе не имеет права рассматривать жалобу участника заявителя, поданную с указанием на процедуру, предусмотренную ст. 124 УПК РФ, в рамках законодательства об обращениях граждан. В противном случае прокурор обязан указать законные основания, по которым жалоба гражданина не может быть рассмотрена в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством. Данный отказ в рассмотрении может быть обжалован заявителем вышестоящему прокурору или в суд, которые обязаны проверять законность такого отказа.

Существующие многочисленные случаи рассмотрения прокурорами жалоб заявителей на нарушения закона в ходе уголовного судопроизводства в порядке законодательства об обращениях являются фактами грубого и демонстративного нарушения норм уголовно-процессуального права и ведомственных инструкций, требующих строгого реагирования со стороны руководства органов прокуратуры.

Остаётся надеяться, что общими усилиями адвокатского сообщества это досадное «непонимание» прокурорами прямого требования закона будет преодолено и «жалоба по 124-ой» превратится в быстрый и действенный механизм защиты нарушенного права, доступный всем участникам уголовного судопроизводства.