Право на свободу передвижения
Одной из мер, которая коснулась большого числа людей, является введённый режим самоизоляции, предполагающий снижение социальных контактов за счёт запрета свободного передвижения. В этом смысле стоит напомнить о том, что пункт 1 статьи 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод гарантирует право человека на свободу передвижения внутри страны. Это право не является абсолютным, то есть оно может быть ограничено государственными органами. Однако такое ограничение, исходя из требований пункта 3 этой статьи не может быть произвольным и должно соответствовать ряду параметров:
- оно должно быть предусмотрено законом (критерий “законности”),
- должно вводиться в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности и для защиты прав и свобод других лиц (критерий правомерной цели);
- оно должно быть необходимым в демократическом обществе.
ожно предположить, что ЕСПЧ будет склонен оценивать практически любые вводимые ограничения свободы передвижения как действительно необходимые в демократическом обществе и преследующие законную цель - охрану здоровья граждан. На наш взгляд, ЕСПЧ будет исходить из того, что в разгар эпидемии достаточно быстро сложился так называемый“европейский консенсус” во всех странах Совета Европы, кроме Швеции, введены ограничения на передвижение граждан. Европейский суд, толкуя положения Конвенции, очень внимательно относится к тому, какие решения принимают страны-участницы Конвенции и схожи ли они в своем подходе.
В данном случае все страны-участницы считают, что ограничение свободы передвижения оправданы и практически одинаково видят допустимые случаи выхода из дома. Обычно к таким случаям они относят неотложную работу, которую нельзя выполнять удалённо; покупку продуктов питания и лекарств; уход за родственниками; выгул домашних животных и т.п. Все страны используют меры административных и даже уголовных санкций в отношении нарушителей режима. В таблице ниже рассмотрены некоторые ограничительные меры и штрафы, которые введены в четырёх странах - Великобритании, Франции, Италии и Испании - серьёзно затронутых эпидемией COVID-19.
|
№ п/п |
Страна |
Разрешённые причины для выхода без пропуска |
Штрафы |
|
1) |
Великобритания |
1) Выходы за базовыми покупками (еда, лекарства) - как можно реже; 2) Физические упражнения в одиночестве или с членами семьи (прогулка, пробежка или велопрогулка) - один раз в день; 3) Любая медицинская процедура, включая донорство крови, снижение риска причинения вреда здоровью, обеспечение ухода или помощи уязвимому человеку; 4) Работа, которая не может быть сделана из дома. |
Накладываются полицией: £60 за первое нарушение (можно оплатить 50 % в течение 14 дней). £120 за повторное нарушение. Штраф удваивается за каждое последующее. |
|
2) |
Франция |
1) Поездки на работу или в места профессиональной деятельности, которые не могут быть отложены; 2) Поездки за покупками, необходимыми для профессиональной деятельности, или предметами первой необходимости; 3) Поездки по медицинским причинам, за исключением случаев, когда консультации и помощь могут могут быть оказаны удалённо; 4) Поездки по неотложным семейным причинам и для ухода за людьми, находящимися в уязвимом положении, и детьми; 5) Короткие выходы в пределах одного часа в день и в радиусе одного километра от дома, либо связанные с индивидуальной физической активностью, либо для прогулки с совместно проживающими людьми, либо по нуждам домашних питомцев; 6) Поездки, связанные с обязательствами, наложенными полицией или судебными органами; 7) Поездки, связанные с вызовами в административный или иной суд; 8) Поездки, связанные с участием в общественно-значимых мероприятиях по заданию властей и на обозначенных ими условиях. |
За нарушения режима изоляции грозит штраф €135. При повторном нарушении в течение двух недель штраф увеличивается до €200. За три и более нарушений в течение 30 дней может грозить уголовное наказание в виде штрафа в размере €3750 или тюремного заключения на срок до 6 месяцев. |
|
3) |
Испания |
1) Приобретение продуктов, лекарств и вещей первой необходимости; 2) Помощь медицинским центрам, сервисам и учреждениям; 3) Выход на работу; 4) Возвращение к месту проживания; 5) Помощь и уход за пожилыми людьми и детьми, иждивенцами, людьми с инвалидностью или другими людьми, относящимися к уязвимым группам; 6) Визиты в финансовые и страховые компании; 7) Ввиду обстоятельств непреодолимой силы или нужды. 8) Другие виды деятельности, аналогичные по своей природе. |
Система штрафов установлена в различных законодательных актах: 1) Закон о гражданской безопасности (штрафы €100-€600 за перемещение запретительных знаков и €601-€30,000 за неповиновение представителям органов власти), 2) Закон об общественном здоровье (штрафы €3,001-€60,000 за действие или бездействие, которое может причинить серьёзный ущерб здоровью других лиц, а также €60,001-€600,000, если ущерб был причинён); Ответственность может наступить и по другим статьям. Штрафы налагаются полицией. |
|
4) |
Италия |
1) Поездки по работе (при наличии доказательств); 2) Получение медицинской помощи; 3) Ввиду абсолютной необходимости. |
Штрафы накладываются полицией: €400- €3,000 за нарушение запретов, связанных со сдерживанием эпидемии. €4,000 - если нарушение совершено с использованием транспорта. |
По большому счёту, эти страны, как и другие государства - члены Совета Европы, используют похожие подходы в пределах особенностей национальных правовых систем. Отталкиваясь от этого, ЕСПЧ с большой долей вероятности будет исходить из соответствия принятых в России запретов и санкций конвенционным требованиям “законной цели” и “необходимости в демократическом обществе”.
Тем не менее, остаётся под вопросом соблюдение критерия законности процедуры введения ограничений .
Так, во-первых, источником всех ограничений по сути являются указы (постановления) мэров и губернаторов о введении режима повышенной готовности. Однако статья 56 Конституции России позволяет существенно ограничить права граждан, но только в условиях введения чрезвычайного положения, которое, согласно статье 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ “О чрезвычайном положении”, вводится указом президента и утверждается Советом Федерации.
Во-вторых, во всяком случае, статья 55 (часть 3) Конституции позволяет ограничивать права граждан, в том числе для защиты их здоровья, федеральным законом. Изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, вступившие в силу 1 апреля 2020 года, наделили глав субъектов новыми полномочиями по ограничению прав граждан в рамках режима повышенной готовности. Так, согласно пункту “у” части 1 статьи 11 Закона, главы субъектов устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Однако следует отметить, что часть ограничений была введена до вступления изменений в силу. Так, например, двухнедельный карантин для прибывающих из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой был введен указом мэра Москвы от 5 марта 2020.
При этом стоит отметить, что полномочия региональных властей в федеральном законе сформулированы предельно размыто. При изучении текста закона не формируется ясное понимание того, какие именно права и при каких обстоятельствах вправе ограничить главы субъектов.
Согласно критерию предсказуемости закона, сформулированному ЕСПЧ в его практике, в частности, в § 55 постановления от 4 мая 2000 года по делу “Ротару (Rotaru) против Румынии” (жалоба № 28341/95), закон предсказуемым в том случае, если он сформулирован с достаточной точностью, позволяющей любому лицу (при необходимости после консультации с юристом), регулировать своё поведение в соответствии с законом.
Для применения этого критерия положения федерального закона следует рассматривать в совокупности с указами (постановлениями) глав субъектов. Безусловно, ограничения, изложенные в них, более точны и конкретны, однако они по-прежнему оставляют после прочтения множество вопросов: какой магазин считать ближайшим? нужно ли оформлять электронные пропуски носителям служебных удостоверений?
Несоблюдение конституционно предписанной процедуры введения ограничений, на наш взгляд, оставляет пространство обращения в ЕСПЧ для тех, кто был привлечен к административной ответственности за нарушение режима “самоизоляции”, с жалобой о незаконном ограничении права на передвижение внутри страны, предусмотренного статьёй 2 Протокола № 4 Конвенции. Тем не менее, мы остаёмся осторожными в нашей оценке возможного решения ЕСПЧ, поскольку остаётся вероятность того, что Европейский Суд признает нормативный акт, принятый официальным представителем публичной власти и опубликованный в надлежащем порядке, отвечающим критерию законности.
В свете этого наиболее перспективны для обращения в ЕСПЧ, на наш взгляд, те случаи, в которых государственные меры в отношении конкретного заявителя были избыточны и не отвечали критерию необходимости в демократическом обществе. К примеру, это касается ситуаций, когда заявители были оштрафованы в непосредственной близости от дома по пути в магазин или на прогулке с собакой, что не запрещено указами (постановлениями) глав регионов.
Право на справедливый суд
Следует начать с того, что дела об административных правонарушениях рассматриваются не только судами, но и органами исполнительной власти (например, в Москве это Главное контрольное управление города и некоторые другие органы). О том, кто и как привлекает к административной ответственности, мы подробно писали в отдельной статье.
Тем не менее, дела об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным КоАП, рассматриваются судами. Поскольку российские власти сами приняли решение о том, что такие дела должны рассматриваться в суде, на них в полной мере распространяются требования статьи 6 Конвенции о праве на справедливый суд. Для того, чтобы добиться признания нарушения права на справедливый суд, нужно будет следовать советам, изложенным в нашей статье. В этом материале также есть образцы ходатайств, которые обязательно нужно заявить для фиксации нарушений в национальном суде.
Что касается штрафов, наложенных органами исполнительной власти, постановление о привлечении к административной ответственности может быть обжаловано в судебном порядке. На суд, рассматривающий жалобу, в свою очередь также распространяются требования статьи 6 Конвенции. Для фиксации нарушений также следует руководствоваться советами, изложенными в нашей статье.
Право на уважение частной жизни
Также нарушения прав человека - в частности, права на уважение частной жизни - могут быть выявлены в работе системы электронных пропусков и в особенности видеонаблюдения с использованием технологии распознавания лиц в Москве. Так, по имеющимся сведениям, в эту систему попадают данные лиц, заразившихся коронавирусом, а также прибывших в Российскую Федерацию из других стран. Кроме того, органы власти собирают электронные данные о месте проживания, передвижениях и транспортных средствах граждан. Это вызывает определённые вопросы с точки зрения статьи 8 Конвенции.
Данная статья предусматривает, что вмешательство в частную жизнь должно отвечать таким же критериям, которые мы ранее рассмотрели в отношении ограничения права на свободу передвижения: оно должно быть предусмотрено законом, преследовать одну из правомерных целей (в частности, охрану здоровья граждан) необходимым в демократическом обществе.
ЕСПЧ в своей практике, в частности, в важнейшем для России постановлении от 4 декабря 2016 года по делу “Роман Захаров (Roman Zakharov) против России” (жалоба № 47143/06) сформулировал ряд требований к системам постоянного наблюдения за гражданами.
- Во-первых, такая система должна быть объектом контроля со стороны органа, независимого от исполнительной власти (§ 232 постановления), например, прокуратуры или суда. Во-вторых, система наблюдения должна быть прозрачной (§230 постановления по делу “Роман Захаров против России”). Так, например, у любого заинтересованного лица должна быть возможность узнать, как работает система, какие алгоритмы использует, какие данные собирает, где и как долго эти данные хранятся, кем данные обрабатываются, в какие органы власти передаются и, конечно, как эти данные защищены от злоупотреблений и внешнего вмешательства. Также у заинтересованного лица должна быть возможность узнать, хранятся ли в системе его личные данные.
- В-третьих, согласно §§ 253-256 постановления, закон, регулирующий систему наблюдения, должен содержать правила хранения, доступа, изучения и уничтожения собранных данных.
